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源头预防职务犯罪方略的思考与建议

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  深入学习"十六大"反腐败斗争新的科学论断,结合多年工作实践,笔者将源头预防职务犯罪作为解决腐败问题的重要方略,其立题来自新一届中央领导集体对新世纪我国反腐败新战略的高度重视和必胜理念。本文从方略的提出与定位、法理与内涵、立法与法制建设进行诠释,并提出建议,以求教于领导、专家与同仁。

  一、源头预防职务犯罪方略的提出与定位

  职务犯罪,是国家工作人员滥用公共权力(变公权为私权)而发生的依法应当追究刑事责任的行为。历史事实表明,官吏的腐败是"最大的腐败,是滋生和助长其它腐败的重要原因"。因此,预防职务犯罪是深入开展反腐败斗争的一项重要任务,是加强党的执政能力建设的重要内容,而提出从"源头上"预防职务犯罪是党中央根据新形势、新任务,总结了改革开放二十五年来反腐败斗争治本经验,建设社会主义政治文明的一个重要方略。

  党的十一届三中全会以来,我党紧紧围绕经济建设这个中心,正确把握改革、发展、稳定这个大局开展反腐败斗争,坚持"两手抓,两手都要硬",推进了法制建设,健全了廉政建设责任制,预防职务犯罪的反腐败斗争从侧重治标转向标本兼治,加大了治本力度,取得了明显成效。江泽民同志在纪念中国共产党成立八十周年大会上讲话中总结反腐败实践经验,首次提出了从源头上预防腐败问题的精辟论断。

  党的"十六大"科学分析了反腐败斗争面临的形势和任务,深刻指出:"党风廉政建设和反腐败斗争面临大量新情况、新问题",而"由于诱发腐败的一些深层次问题尚未完全解决,制约反腐败的一些因素还存在,今后一个时期腐败现象仍有可能易发、多发,反腐败斗争任务还艰巨繁重"。强调"坚决反对和防止腐败,是全党一项重要政治任务,"明确提出要"从源头上预防和解决腐败问题"。这就是源头预防职务犯罪方略提出的实践与理论依据。

  从源头上预防职务犯罪是检察机关作为国家法律监督机关在反腐败斗争新形势下,法律赋予的更高要求,是治本的的行动指南。检察机关应遵循"解放思想、实事求是,与时俱进"的思想路线,转变观念,强化预防,明确源头预防职务犯罪方略的定位:

  一是源头预防的战略性。抓源头,深入开展反腐败斗争,这是巩固执政党地位、事关党的生死存亡的一项重大政治任务和一项重大战略措施。惟有旗帜鲜明抓源头,才能毫不动摇、卓有成效地把反腐败斗争进行到底。

  二是源头预防的基础性。源头预防必须抓住预防的基础--权力运行的制约防控进行重点突破。职务犯罪的本质特征是国家权力被异化和滥用,权力过分集中缺乏有效制约和监督,建立"结构合理、配置科学、程序严密、制约有效"的权力运行机制,加强对权力的制约和监督,这是抓源头预防工作的基础所在。

  三是源头预防的攻势防御性。从源头上预防职务犯罪工作尤其需要强化主动攻势的进攻意识,与时俱进,积极主动地开展预防工作。这是因为:随着社会的开放和科技的发展,职务犯罪的手段更加狡猾和隐蔽,一些犯罪分子已不再是法盲,而是些高智商、高学历、高职务的管理者,尤其是高新技术领域的"智能型犯罪"、计算机犯罪等,已越出国界,呈现多极化、多元化趋势。检察机关根据自己的职责要进行法律监督,从源头上预防职务犯罪,必须冲破事后监督的局限性,采取主动的"攻势防御"才能收到预防的实效,具体来说就是源头预防职务犯罪工作应贯彻"主动强化、主动切入、主动督导、主动配合"的思路,对预防职务犯罪的工作进行系统研究、周密部署、关口前移、突出治本,超前介入地开展预防工作。

  四是源头预防的长期性。落实"三个代表"的重要思想,根除滋生职务犯罪的土壤,是贯穿于改革开放和现代化建设全过程的一项长期而艰巨的任务。目前,由于国际国内各种复杂因素的制约,有些地方、有的领域职务犯罪还比较突出;有的地方甚至还有职务犯罪同黑社会性质犯罪相互勾结、相互渗透、相互利用的情形。入世和全面建设小康社会的新形势必然会对经济社会生活带来重大的影响和变化,致使诱发职务犯罪因素可能活跃起来,以至有一元论、多元论,终极原因论和系统原因论等多种犯罪原因。从源头预防职务犯罪的方略分析,实现战略目标是长期的,就目前而言,实现控制、遏制的阶段性目标也需要一个较长的时期。

  二、源头预防职务犯罪方略的法理与内涵

  源头预防职务犯罪,其法理从以下三个层面分析:

  第一职务犯罪的源头预防是刑法目的内在要求。对职务犯罪施以刑罚仅是手段而已,目的是减少、遏制、消灭职务犯罪。从刑法立法目的审视,源头预防职务犯罪的功能与作用,是刑法谦抑性的客观使然。

  第二职务犯罪的源头预防是刑法发展趋势必然。职务犯罪预防既是改变刑法调整范围局限性--惩罚"既燃"职务犯罪;又是顺应世界刑法学的发展潮流--转向预防"将燃"、"未燃"的职务犯罪。

  第三职务犯罪预防是检察机关法律监督法定预防职能的强化。检察机关履行法律监督职能,只有在惩治职务犯罪事后监督的同时,有效开展犯罪预防的事前监督,才能充分发挥法律监督的合力作用,弥补事后监督的局限,拓宽监督领域。尤其从源头上预防,符合法律监督的内在要求,而检察机关又具有独特的源头监督职能优势。这是因为:"检察机关查办职务犯罪对犯罪分子思想演变、堕落的轨迹,有比较深入的了解;对机制、体制和管理上的漏洞和薄弱环节,有比较深切的感受;对职务犯罪的特点和规律,有比较准确的把握。"可以这样说,检察机关法律监督职能是"预防孕育惩治,惩治寓于预防"。

  源头预防职务犯罪的方略的内涵,即预防的构架:

  --预防的重点:对干部的权力运作的制约。职务犯罪的本质特征(滥用权力或权力异化)决定了预防的重点在制约干部权力。其源头预防的法律依据是对公权的事前监督。如经济领域里预防重点在对干部决策权力的预防。经济失误的先导是经济决策失误。"一针不缝,千针难补",决策失误造成的巨大经济损失在事后往往无法弥补。造成决策失误极大犯罪的因素颇多,除认识因素、风险因素外,滥用权力贪污受贿造成决策失误的屡见不鲜。

  --预防的先导:对主要干部(一把手)的权力制约和监督。这是抓源头预防的"头",牵住牛鼻子的先导。"一把手"权力过于集中,不受制约而滥用权力,这是国企腐败现象蔓延滋长、贪污贿赂职务犯罪群蛀多发高发的主要原因。如集云南玉溪卷烟厂厂长、烟草集团董事长、烟草专卖局局长三要职于一身的储某受贿贪污几千万元,又如原上海十三冶金建设有限公司总经理胡某受贿案中,行贿的个体包工头利用胡某权力聚一人之手,审批于一支笔的集权,竟以十三冶金建设有限公司的名义取得了宝山区某地块的房产开发权,渔利数百万元。而这种情况在企业内部竟以"正常"的面目出现。要抓好"一把手"权力滥用的预防,必须理顺制约权力的监督权,权力运行程序、重大决策的科学听证、论证与执行决策的各种权力关系,对主要干部实行任期制、辞职制和用人失误责任追究制,并将这些制度予以规范配套。

  --预防的关键:建立预防制度体系。"十六大"报告提出反腐败"一靠教育,二靠制度。"从某种意义上说,源头预防方略是"制度预防方略"。政务、党务、公务以及人财物等管理监督制度体系的缺陷或不完善是职务犯罪的客观因素,制度体系不健全、不完善,犹如"篱笆不扎紧,野狗钻得进",很难挡住职务犯罪的黑手。如原华东纺织联合发展公司总经理陈某既是董事长,又是总经理,没有权力制约制度,因而能隐蔽而又便捷地受贿37万元,虚开增值税发票1100万元,骗取出口退税170余万元,还采用非法销售进口原料,搞假核销等手法走私牟利。就建立制度体系预防而言,制度上重点防集权,分解、制衡权力集中现象,使权力置于有效控制监督之下,建立人事制度、经济管理制度,司法、行政、监察、审计制度,干部述职述廉制度,重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度等,并使制度体系实施时依法公开、公示、公正、公平规范运作,有效防范"暗箱操作"、"幕后操纵"和"黑幕操办"。

  --预防的体制机制:建立预防的领导体制和工作机制。体制和机制的不适应、不完善、不健全是职务犯罪发生的重要客观因素。据上海工业系统对职务犯罪的一项专题调查统计警示:95%以上的国企领导腐败案件既不是年度审计暴露出来的,也不是由同级纪检、监察等监督部门发现的,大多是群众举报或其他案件审理中带出的。特别是企业"一把手"有问题,同级监督往往无能为力。原中国交通物资华东公司党委书记、总经理郝某在对一公司资信不明的情况下,凭着老朋友的关系,就为一个体老板做了两次共2000万元的担保。结果,对方严重亏损无力偿债,交通物资华东公司负连带清偿责任,使国家2000多万元巨资付之东流。华东公司因此资不抵债,宣告歇业,企业职工下岗回家。

  预防职务犯罪领导体制和机制是:"党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门落实负责,依靠群众支持和参与",这是预防职务犯罪的社会防控体制、机制整合的系统工程,也是源头预防职务犯罪的纵向到底、横向到边的组织保证。检察机关在这个具有中国特色的反腐败防范职务犯罪的系统中,必须定好位,并认真处理好以下五个关系:一是打击与预防的关系;二是服务与预防的关系;三是检察机关与纪检部门的关系;四是检察机关内部预防与反贪、渎侦、侦查监督、公诉、监所、控申等部门关系;五是检察预防专职机构与案发单位、重点工程、项目单位的个案预防、行业预防、同步预防的联合防控关系。

  三、源头预防职务犯罪方略的立法和法制建设

  《周易》早就提出警示:"思患而预防之。"孟德斯鸠也告诫立法部门:"一个良好的立法者关心预防犯罪,甚于惩罚犯罪。"围绕源头预防职务犯罪的方略要求,以及二十一世纪职务犯罪的"类型多样化"、"手段智能化"的特点,提出如下三点立法与法律建议:

  第一、修改现行相关的权力运行法规。本文上述提出的由预防重点、先导、关键与领导体制、工作机制四个方面构成的预防职务犯罪源头预防的内涵,其在实践中大凡有制度、机制、体制创新而被证明普遍有效的经验,应该以法律形式、按法定程序对现行相关政策法律法规(包括实体与程序)作相应的修改补充。

  第二、及时制定新的法律法规。随着国内经济体制改革深化,加入WTO后经济全球化,许多新领域、新经济法律关系中还没有"规范"国家工作人员的行为,于是"失范"了也不受法律的惩罚,这就必须填补法律的"真空",及时制定新的政策法规,以规范国家工作人员的行为。如期货市场只有通知、条例,没有法规可循。又如产权交易市场没有法律法规,而在产权交易中已有不少国家工作人员、国企集团的经营者滥用权力,以假破产、假评估、假拍卖、假审计等种种手段搞钱权交易而使国有资产大量流失,等等。这些新经济领域的立法滞后,是不利于职务犯罪预防的。

  第三、建立预防职务犯罪的法律体系。源头上预防和解决腐败问题作为一个重要方略,必须制定源头预防职务犯罪相应的法律法规。

  (1)立法内容:围绕源头预防的立法目的,调整权力使用与权力制约的关系;调整权力集中与制衡的关系:调整教育与制度的关系;调整专职预防与社会预防的关系;调整惩治与预防的关系;调整行政法与民商法、经济法、社会法、刑法、程序法的相关链的关系。

  (2)立法框架:《预防职务犯罪条例》、《源头预防职务犯罪条例》、《预防贪污贿赂条例》、《预防职务犯罪领导体制组织条例》、《预防职务犯罪工作机制条例》、《代理人管理监督条例》和预防职务犯罪其他条例。以这些法规为主干,与相关法律法规的规定,构成源头预防职务犯罪的法律体系。

  (3)立法程序:条件成熟可制定全国统一的源头预防职务犯罪的国家法律法规,也可以在北京、上海等中央直辖市和省辖市以地方立法的形式,先行反腐倡廉积累经验,待条件成熟后,适时将成熟的经验转化为国家的法律法规。中央和地方通过源头预防职务犯罪法律体系的创建,实施源头预防职务犯罪方略,把反腐败斗争寓于各项重要政策法规措施之中,形成预防和惩治腐败的合力,惟其将反腐败斗争进行到底,才能永远巩固党的执政基础和执政地位。